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中国大规模“造城运动”难持续 城市规划亟需问责

时间:2016-07-15 09:53:01 | 来源:中国建筑新闻网

    日前,一则2014年初就曾爆出的“全国规划新城新区将装下34亿人”的旧闻,再次成为舆论热点。有媒体报道,在特大城市限制人口、中小城镇扩容的情况下,一些中小城镇迫切希望加速发展,纷纷提出2020年、2030年人口倍增的目标。国务院有关部门数据显示,据不完全统计,截至今年5月,全国县以上新城新区超过3500个,规划人口达34亿。

    对于此惊人数据,人民日报看文表示,“34亿人旧闻”的命题不真。我国对于规划用地有1万人/平方公里的标准,一般可由规划用地规模倒推出人口规模。需要说明的是,这种算法只适用于“建设区”规划。而对于大多属于“政策区”的新区来说,并不适用。如果混淆“建设区”和“政策区”,那么占地1.68万平方公里的北京市,规划人口将要达到1.68亿,这显然不符合事实。从这个角度,新城新区规划人口达到34亿之所以可能是“神仙数”,原因也在于此。

    但是,不论该命题的真伪,这条旧闻能够再次引发的舆论关注,还是提醒我们要关注城市发展中的问题。

    过去的20多年,中国城市的发展一定程度上依赖于土地财政,它对缓解地方财力不足、公共品供给融资难,创造就业机会和提升城镇化水平等,都曾有不小的促进作用。但随着经济社会的发展,土地财政在缺少必要制度约束的情况下,手段往往成了目的,不仅不利于优化经济结构,还加大了金融风险、透支了未来收益。从2015年的统计数据来看,全国城市存量房产创历史新高,而房地产开发投资增速创历史新低,作为曾经的制度创新的土地财政亟待转型。

    在这样一个发展阶段,人们意识到了盲目“造城”增量变存量的后果。这也是引发众人焦虑的原因。

    此外,如果能正视以下两个层面的问题,这些新城沦为空城的概率,又会增加好几成:一是人口总量短期内不会有太大攀升。中国人口生育高峰已经过去,即便迎来全面二胎时代,人口增速也不会出现大幅上涨,类似“青海目标人群二孩生育意愿相对较低”“陕西近六成家庭无二孩生育意愿”“二孩政策放开河南群众生育意愿低”等新闻并不鲜见。

    二是城镇化进程中,农民进入小城镇的比重并不算高。近期出版的《国家新型城镇化报告2015》显示,中国农民工流向地市级以上城市的占70%以上,流向小城镇的不到10%。专家直言,目前我国户籍人口城镇化率为39.9%,未来还要提高5个百分点,相当于有1亿人在城镇落户,任务已经相当艰巨。这个时候,就算各家“抢人”的本事炉火纯青,在“总盘子”有限的事实前提下,估计也很难让34亿人口容量的新城区人马欢腾。

    一味贪大的城市化,虽然给人们带来了视角空间的愉悦,也带来了一系列问题,其后患已经显现。没有反思、没有问责,就永远没有进步。

    在中国城市发展的过程中,认清真问题,解决真问题,才能带来真正的变革发展。如何看待今天城市房产的存量负担?就像我国当年成功地将“人口负担”变为“人口红利”一样,“存量负担”亦可以变为“存量红利”。在2015年11月的中央财经领导小组会议上,习近平总书记就提出“要化解房地产库存,促进房地产业持续发展”。而随后召开的中央城市工作会议,更是为城市建设进行了顶层设计,提出了盘活存量、紧凑集约、高效绿色等发展目标。

    总结起来,问题有二:一是地方在发展中小城镇的时候,规划如何统筹考量?地方规划是“散户”,难免信息不对称,全国规划总蓝图如何对其产生指导作用,这需要一整套自上而下的协同机制。二是中小城镇在布局发展的时候,如何逆转“唯利是图”的短视倾向?一任领导一张图,以及盲目攀比速度与规模,这是不少地方罔顾实际、大干快上的根本。面对34亿人的总量,公众难免要问一声:城市规划问责机制刚性何在?

    投机的“接盘侠”支撑不了城市发展的命运,硬件资源的铺设也不能拯救城镇内生力的危机,规划人口达34亿的新城,莫非要向宇宙招租去?多盖一座楼,不等于能多留一批人。尤其是不少人口净流出城市,突飞猛进地造新城,恐怕只会为国内的短命建筑增加“一声炮响”的次数。城镇规划,是到了在制度的框架内厘清责权利关系的时候了。

    未来中国的城市发展,不是大干快上,而是深耕挖潜;不是圈地盖楼卖房,而是盘活存量。通过盘活存量,为城市居民提供更高品质的城市空间,进而为居民增加生活便利、提升生活品质、创造消费条件。换句话说,今天的城市居民,不是没有更丰富的生活需求,而是缺乏这些新需求的载体。为什么上海的迪士尼生意如此红火?为什么北京的798艺术区游人如织?为什么一些城市的健身场所、文化艺术区开一个火一个?原因就在于此。今年5月印发的《京津冀协同发展土地利用总体规划(2015—2020年)》之所以提出,要通过建设用地“减量瘦身”,倒逼城市功能提升,原则上新增建设用地严控,鼓励存量转化、存量挖潜,不宜再进行高强度大规模建设,原因也在于此。

    目前,我国常住人口城镇化率已超过56%,相比改革开放之初不足20%的城镇化率,有了巨大进步。国际经验表明,城镇化率在30%到70%之间是城市快速发展阶段。目前我们的城市发展所面临的问题,并不是中国独有的,发达国家也经历过同样的问题。

    发展的问题要在发展中解决,我们可以从发达国家经历中总结经验、吸取教训,通过“框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”,实现城市新旧发展动力的转换,真正实现以人为本、以经济规律为基础、以促进发展为目标的城市发展。这既是城市发展的必然要求,也是供给侧结构性改革的重要内容。

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可借鉴的国外城镇化典型模式

台湾

城乡协调的城镇化模式

    我国台湾地区,上世纪50年代开始,城镇化进程与经济发展同步协调,城乡发展互促共进,城市规模和数量适度,城镇化的速度与质量同步上升,走出了一条同步协调的城镇化之路。台湾地区大中小城市在功能上呈层级模式,有效缓解和消除城乡对立,克服了“大城市病”,成为城镇化比较成功的典型案例。

    台湾地区的城镇化早在20世纪90年代就已经突破了70%,目前更是高达80%。短短60年,台湾城市人口数量与城市数目都增长了近10倍,城市人口比重增加了54个百分点,经历了西方发达国家100多年才完成的城市转型。纵观台湾60年的城镇化发展,与大陆最大的差别就是从战后起,中小城市发展较好,没有出现人口过分集中于大城市的情况。从1986年起,台湾城市规模分布越来越倾向于分散的力量。

    台湾城市规模体系之所以能实现较为均衡的发展,主要受其产业发展的影响。战后初期,台湾采取的是进口替代经济发展模式,即通过一系列土地改革与经济改革措施加速农业的生产,并且利用农业剩余来培育工业。这样的经济结构带动了农业加工业与食品制造业的蓬勃发展。因而造就了一大批以此为生的中小城市的成长。

    战后台湾当局所推行的一系列有利于推动地方建设、促进人口均衡分布的政策,对于构筑均衡的城市规模体系起着不可忽视的作用。但是,和大陆政府主导的大规模造城运动不同,台湾推行的这些政策更多的集中于交通设施和公用事业的建设方面。

    当大陆游客在台湾欣赏惬意迷人的海岛风光时,常常对台湾城市的现代化建设不以为然,总觉得即使是台北,也缺了些北京、上海广州城市的豪华与气派,但面对用60年时间完成均衡城市化的台湾,我们也许不该继续沉迷于畸形膨胀的超级城市的浮华迷雾,而是该思考身边那些有明显功能缺陷的小城镇和盲目扩建的高新技术开发区到底问题出在哪儿。

德国

乡村改造和土地整理

    德国在一战前基本上完成了城镇化进程,复制了英国的城镇化之路。尤其是普法战争后,统一的德国消除了城镇化的许多障碍,东德并入西德以后,德国为使全区域生活水准平等,设立了团结税,每年有5000亿欧元对原东德地区投资,修建高速公路等大量基础设施,缩小东西部的差距。

    通过一系列统一经济法规政策措施的调控引导,大城市发展迅速,一战前城镇化率达到60%以上。二战后,在政府和市场的双重推动下,德国走出了一条可持续的乡村城镇化之路,城镇化率甚至接近90%。一方面,德国的城市分布避免过度发展城市区域中的某一单一支配性中心城市,因而形成了“多中心”格局。另一方面,德国城市化建设遵循“小的即是美的”原则,它的产业政策的重点均以中小城市和小城镇为主,这些城镇数量多且分布均匀,虽然规模不大但基础设施完善,功能明确,经济发达。

    德国传统乡村在向工商城镇转变的过程中,并没有增加城镇建设用地,工商城镇周边的农业和森林用地性质不变,大都市区域内的郊区一、二、三次产业协同发展。德国城镇化建设十分注重发挥规划的指导和协调作用,它的城镇规划不仅强调功能完整、布局合理,而且对于交通、通讯、排污等公共设施建设坚持长远性原则,避免重复建设,并留有充分的发展余地,对今后需要重建、扩建的项目也纳入规划的考虑之中。德国城市规划的另一个特点是制订过程逐渐由政府主导转向市民参与,表现在“地方政府+专家+公众参与”的“三结合”上。并且注重特色产业支撑。比如,柏林是文化、工业中心,法兰克福是金融中心,汉堡是贸易中心,斯图加特是汽车城,海德堡是科研城、文化城和旅游城。

    德国在城镇化建设中注重保护人的基本权利,培育城市和谐稳定的内在动力。统一而健全的社会保障体系为城镇化降低了门槛,社会上没有明显的农民工、城乡差别,可以说农民享有一切城市居民的权利。德国是世界上城镇化发展比较快、城镇化率比较高的国家之一,在推进城镇化过程中的先进理念与管理经验,深刻地影响了其他国家。

韩国

新农村运动

    据《光明日报》的报道。韩国国土海洋部统计显示,2011年韩国城镇化率高达91.1%,高于美国等发达国家。在城镇化进程中,韩国着力解决好“三农问题”。

    韩国城镇化一开始与工业化无关,主要是战争破坏和依赖美国援助进口粮食,导致韩国大批农民失去土地,涌入城镇谋生。自上世纪60年代起,韩国走上快速工业化道路,农民大量迁入就业岗位充足的城市,首尔、仁川等城市人口迅猛膨胀。农业在韩国国民经济中的比重不断下降,农民弃地入城,但是农村却不会消失。

    1970年,韩国发起了“新农村运动”,用政府支援、农民自主开发的模式,发动农民建设家乡。通过新农村运动韩国农民整体脱贫,城乡差距迅速缩小。在开展新农村运动的基础上,韩国大力推进城乡一体化的城市网络群带建设。先是实行以城市为中心,以集聚效益为目的的经济区域综合开发战略,带动农村劳动力源源不断地进入城市就业。

    后来,大城市人口又向周边小城镇分散,形成了多个城乡一体化的城市网络群带。对于中小城市,韩国大力改善道路、水电、供暖等城镇基础设施,配套建设医院、学校、银行、剧场等公共设施,让最具容纳能力的中小城市吸纳了大量农村人口。核心大城市和中小城市发展并举,方略不同,较好地解决了大量农民进城和城市容纳能力之间的矛盾。

    韩国城镇化的主要问题是首尔和首都圈过度集聚发展。集中型转移方式使其农业剩余劳动力涌向了大城市,使大城市人口迅速膨胀,出现了交通拥挤、住房紧张、污染严重、失业剧增等突出问题。2012年,韩国在中部地区正式成立了具有履行行政首都职能的世宗特别市,总理府、企划财政部等政府部门陆续迁入,目的是缓解首都圈的过度拥挤,拉动中部地区的经济发展。

美国

健全的城镇体系

    美国的城镇化经历了人口先向大城市集中,再向小城镇和郊区撤退的过程。由于城镇体系健全,生活在美国的小城镇既可以享受到和大城市一样的便利生活条件,又能享受到小城镇特有的惬意和宁静。

    美国的城镇化发展在世界上具有代表性。它以大城市群建设为主体,构建多层次城镇体系。在城镇化进程中,美国打破区域界限,整体统筹区域资源利用、环境保护、产业布局和重大项目建设,着力打造大“都市圈”和“城市带”。依托大中城市,充分发挥中心城市的辐射带动作用,构建集聚度高、开放式、多层次的城镇体系,形成了国际性大都市、全国性中心城市、区域性中心城市、地方小城市和中心镇等不同层次的城镇体系。

    美国是市场经济的典型代表,一贯坚持和主张由市场主导调节经济。因此,在城镇化的建设中,美国也坚持市场占主导地位,政府较少进行干预或调控。市场需求是美国城镇化的主要动力,城镇的兴起是经济发展的自然选择。从19世纪开始,伴随着工业化的快速发展和对西部地区的开发,美国的城镇化率在1970年超过70%。此后,城镇化增速开始放缓,目前,美国的城镇化水平已经超过90%。

    美国城镇化在初期和中期,奉行自由经济理论,主张由市场自发地调节经济关系。市场机制在美国城镇化和城市发展的过程中起主导作用。加之政治体制制约,联邦政府调控手段薄弱,政府没有及时对以资本为导向的城镇化发展加以有效地引导。这些使得城市像蔓草一样无序扩张蔓延,城镇发展出现结构性失衡,土地被奢侈地浪费。山清水秀和花红柳绿全都成了奢念。

    工业化国家的经验表明,城镇化率达到50%是政府进行政策调节的最佳切入点。面对城镇化过程中的各种问题,美国政府痛定思痛,推行双轮驱动政策,既强调市场化的作用,也注意把自由市场和政府调控相结合。

英国

城镇化建设通过法律的调节

    英国的城镇化进程肇始于18世纪上中叶,同一时期英国的工业化也在不断发展。伦敦早在1800年,城市人口就已达到了100万,成为世界人口最多的城市。到了1851年,英国已有580多座城镇。到19世纪晚期,英国因为有70%的人口居住在城市中,成为世界上最早实现城镇化的国家。英国许多新兴工业城市是在有水系的地方发展起来的。运河、港口和铁路提供了便利的交通,有利于工业化的发展,也产生更多就业机会。劳动力聚集使得服务业得以发展,城市规模得到扩大。

    英国能够率先完成城镇化进程,既得益于工业革命的大力拉动,也与政府引导、市场拉动和民众参与“三位一体”的城镇化推进模式有关。英国还不断强化立法,让法律在推进城镇化建设的进程中扮演主角,为城镇化的深入推进注入活力,尤其是通过法律的调节,对城镇化进程“纠偏”和“防误”。

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